Exp. 97-003527-007-CO-C

 

N° 0716-98

 

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas cincuenta y un minutos del seis de febrero de mil novecientos noventa y ocho.

Recurso de amparo interpuesto por Marlene Gómez Calderón, mayor, divorciada, Diputada, vecina de Belén de Heredia, con cédula de identidad N° 5-160-515, contra el Presidente de la República y el Presidente de la Asamblea Legislativa.

RESULTANDO:

I.- Manifiesta la recurrente que interpone acción de inconstitucionalidad por omisión en contra del Consejo de Gobierno, presidido por el Presidente de la República, y contra el Presidente de la Asamblea Legislativa, por no incorporar, el primero, a ninguna mujer como Directora dentro de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y no haber objetado, el segundo, la integración propuesta por el Poder Ejecutivo. Que el Consejo de Gobierno, en sesión ordinaria N° 128, celebrada el veintiocho de octubre de mil novecientos noventa y seis, nombró a los Directores de la primera Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Público, la que quedó integrada exclusivamente por hombres. Que el treinta de octubre siguiente, la Secretaría de la Asamblea Legislativa recibió la comunicación de la designación, por parte del Consejo de Gobierno, de las personas que integrarían la primera Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Que en la Sesión N° 97 del dieciocho de noviembre pasado del Plenario de la Asamblea Legislativa se leyó la nota citada y el Presidente de ese Poder del Estado integró una comisión de tres diputados para que, en el plazo de cuarenta y ocho horas, rindieran un informe sobre los nombres presentados por el Poder Ejecutivo. Que esa Comisión rindió dos informes, uno de mayoría en el que no se hicieron objeciones a la integración de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos hecha por el Consejo de Gobierno, y otro de minoría, en el que se objetó a dos de los directores propuestos y recomendó solicitar al Consejo de Gobierno sustituir a las personas objetadas. Finalmente, en la Sesión N° 101 del veinticinco de noviembre siguiente, el Plenario Legislativo conoció y aprobó el informe de mayoría. Aduce que de lo actuado se desprende una injusta e irracional discriminación en perjuicio de la mujer, a quien se le impidió la posibilidad de accesar a ocupar, por lo menos, un puesto en la referida Junta Directiva, lo que es contrario a la dignidad humana y viola el principio de igualdad ante la ley que establece el artículo 33 de la Constitución Política. Considera, asimismo, que se viola el principio constitucional de libre acceso a los cargos públicos y lo dispuesto en los artículos 1, 2 incisos a), b), c), d) y f), 3, 6 y 7 de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la Mujer, de las Naciones Unidas, ratificada por Costa Rica en la Ley N° 6968 de dos de octubre de mil novecientos ochenta y cuatro, así como la Ley de Promoción de la Igualdad Social de la Mujer, N° 7142 de dos de marzo de mil novecientos noventa.

II.- Que por escrito presentado el veintiuno de marzo del año en curso, el Defensor de los Habitantes se apersonó como coadyuvante de la accionante.

III.- Por resolución N° 2389-97, de las catorce horas treinta y nueve minutos del veintinueve de abril del año en curso, esta Sala rechazó de plano la acción interpuesta y dispuso tramitar el asunto como amparo, manteniendo la ejecución del acto impugnado.

IV.- En su informe, el Primer Vicepresidente en ejercicio de la Presidencia de la República indicó que la recurrente carece de legitimidad, pues con el acuerdo impugnado del Consejo de Gobierno no se le está amenazando ni violentando ningún derecho fundamental. Que tampoco se individualiza a ninguna mujer concreta que haya tenido la condición de candidata para el puesto, a la cual el Consejo de Gobierno le haya violentado sus derechos fundamentales. Que el acto impugnado debe tenerse por consentido, ya que desde que el Consejo de Gobierno adoptó el acuerdo y la Asamblea Legislativa lo ratificó hasta la fecha de interposición del recurso no se presentó ningún reclamo. Que en el supuesto caso de que se hubiese dado alguna violación a lo dispuesto en la Ley de Promoción de Igualdad Social de la Mujer, sería un problema de legalidad y no de constitucionalidad. Por lo demás, el Concejo de Gobierno está ejerciendo una competencia constitucional, derivada del artículo 147 de la Constitución Política, la que no puede ser limitada por una disposición infraconstitucional. Que tampoco se han violado las normas de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer, ya que no se le está lesionando ningún derecho fundamental a la recurrente o a una mujer determinada.

V.- Por resolución de la Magistrada Instructora de las once horas cuatro minutos del treinta y uno de julio del año en curso, se pidió al Presidente de la República, como prueba para mejor proveer, que ampliara su informe.

VI.- En su ampliación del informe, el Presidente de la República indicó que para proceder al nombramiento de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos se escucharon las postulaciones de los actuales miembros hechas por parte de miembros del Consejo de Gobierno y de otros poderes de la República. Que la ley no determina que el nombramiento deba hacerse por vía de concurso, sino que únicamente establece que la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora será nombrada luego de abrirle un expediente personal y de antecedentes a cada persona que se postule o sea postulada para integrarla y claramente dispone que la potestad de nombrar a sus miembros reside en el Consejo de Gobierno, con la posibilidad de objeción por parte del Poder Legislativo. Que las personas nombradas fueron postuladas por miembros del Consejo de Gobierno y otros poderes de la República y aportaron curriculum vitae con el objeto de asegurar que todas cumplían los requisitos. El Consejo de Gobierno aprobó los nombramientos y envió copia de esos atestados a la Asamblea Legislativa, tal y como lo manda la ley, la cual no objetó nombramiento alguno en el plazo legal previsto para ello, de modo que esos nombramientos quedaron firmes y constituyen derechos adquiridos para sus beneficiarios. Que al no tratarse propiamente de un concurso, al procedimiento no se le dio la misma difusión pública que éstos tienen.

VII.- El Presidente de la Asamblea Legislativa, en escrito presentado el cuatro de agosto del año en curso, manifestó que, de conformidad con el inciso 4) del artículo 147 de la Constitución Política, corresponde al Consejo de Gobierno nombrar a los directores de las instituciones autónomas cuya designación corresponda al Poder Ejecutivo. Que la Asamblea Legislativa, al ratificar a los miembros de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, no consideró que se estuviera violando el principio de igualdad ante la ley, ya que en ningún momento la Ley de la Autoridad Rguladora de los Servicios Públicos excluyó la participación de la mujer para integrar la Junta Directiva de dicho organismo. Que sí existió participación femenina, con lo que se respetó lo que ha dicho la Sala Constitucional sobre la igualdad. Que la Asamblea Legislativa sólo puede objetar los nombramientos realizados por el Poder Ejecutivo si existieran razones motivadas y fundamentadas que pongan en peligro la eficiencia y eficacia de la Administración Pública, ya que la independencia de Poderes establecida en el artículo 9 de la Constitución Política no permite una intromisión más allá de la que otorga la ley. Que objetar los nombres de los integrantes de la Junta Directiva que componían la nómina enviada por el Poder Ejecutivo con base en otro motivo que no fuera lo revelado en el estudio de los atestados hubiera sido discriminación de género. Que a la recurrente no se le ha amenazado ni violentado ningún derecho fundamental, así como tampoco a ninguna otra persona, dado que no se ha recurrido en nombre de persona física alguna, de modo que no son válidos los argumentos del amparo.

VIII.- Por resolución de la Magistrada Instructora, de las quince horas veintiún minutos del catorce de agosto último, se confirió la audiencia establecida en el artículo 34 de la Ley de la Jurisdicción constitucional a los miembros de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, para lo que a bien tuvieran manifestar.

IX.- En escrito presentado el veintinueve de agosto pasado, el señor Guido Granados Ramírez, integrante de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicio Públicos, indicó que, en la especie, no se trata de la defensa de derechos difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto y, además, del estudio del expediente no se indica que existió una mujer en concreto que pudo ostentar el título de candidata al puesto y que no se le haya excluído por su condición, por lo que no existe derecho que amparar. Que no existe gestión alguna ante la Secretaría del Consejo de Gobierno objetando los nombramientos, por lo que se trata de un acto consentido. Que tampoco se está ante ningún proceso pendiente de resolución, por lo que es improcedente su impugnación en vía constitucional. Que por no haber nombre concreto de mujer alguna que se postulara para el cargo, no existió violación a la Ley de Promoción de la Igualdad Social de la Mujer y, en todo caso, sería un asunto de legalidad y no de constitucionalidad. Que el Consejo de Gobierno respetó el proceso establecido en la Ley N° 7593 del nueve de agosto de mil novecientos noventa y seis, lo que fue debidamente conocido y aprobado por una comisión y por el Plenario de la Asamblea Legislativa, tal y como consta en el expediente A 57 E8783.

X.- En los términos y procedimientos se han observado las prescripciones de Ley.

Redacta la Magistrada Calzada Miranda; y,

 

CONSIDERANDO:

I.- HECHOS PROBADOS: De importancia para la resolución de este amparo, como tales se tienen los siguientes: a) Que el Consejo de Gobierno, en sesión ordinaria N° 128, celebrada el veintiocho de octubre de mil novecientos noventa y seis, nombró a los Directores que formarían parte de la primera Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, designando sólo hombres (ver copia de certificación de folio 11). b) Que en sesión N° 101 del Plenario Legislativo, celebrada el veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y seis, la Asamblea Legislativa aprobó los nombramientos hechos por el Consejo de Gobierno (ver copia de oficio de folio 12).

II.- SOBRE LA LEGITIMACION: Tanto los recurridos como el señor Guido Granados Ramírez, integrante de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicio Públicos, alegan que la recurrente carece de legitimación para acudir a esta vía, ya que no existe una mujer en concreto a quien se haya discriminado, pues ninguna mujer fue postulada y la Sala al rechazar este recurso como acción de inconstitucionalidad y darle trámite como amparo claramente estableció que no se trataba de intereses difusos o que atañen a la colectividad. Si bien es cierto no existe una mujer en concreto a quien se le hayan violado sus derechos constitucionales y que, esta Sala, en voto N° 2389-97 de las catorce horas treinta y nueve minutos del veintinueve de abril del año en curso, determinó que en este caso no se estaba ante intereses difusos o que atañen a la colectividad, esto es con respecto a los casos de excepción que contemple el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional para la interposición de una acción de inconstitucionalidad sin que haya asunto previo, pero no para la legitimación en materia de amparo, la cual se rige por otras reglas, ya que, de hecho, la Sala consideró que sí había legitimación al convertir la acción en amparo y cursarlo como tal. Esta Sala ya ha hablado de intereses difusos o colectivos en materia de amparo cuando, como en este caso, existe una actuación u omisión concreta de la Administración -materia que no es propia de la acción de inconstitucionalidad- que si bien no afecta a una persona en particular sí afecta a un grupo de éstas consideradas colectivamente. Así, en el caso bajo examen, la discriminación alegada afectaría a las mujeres consideradas en su globalidad, aún cuando no se pueda concretar la lesión en una de ellas en particular. Así las cosas, la recurrente está legitimada para recurrir en esta vía.

III.- SOBRE LA COADYUVANCIA: Toda vez que la gestión de la Defensoría de los Habitantes se ajusta a los parámetros de lo que es una coadyuvancia activa, porque no acciona con pretensiones propias sino en respaldo de las pretensiones de la recurrente, su solicitud es admisible. En consecuencia, se tiene a la Defensoría de los Habitantes como coadyuvante en este amparo.

IV.- SOBRE EL FONDO: Para efectos de este amparo, es preciso hacer algunas aclaraciones previas a pronunciarse sobre el fondo del asunto. En este sentido, debemos distinguir lo que es una situación de simple desigualdad de una de discriminación. En el presente caso, no se trata de un simple trato desigual de la mujer frente al hombre, sino de un trato discriminatorio es decir, mucho más grave y profundo. Desigualdad, puede existir en diversos planos de la vida social y aún cuando ello no es deseable, su corrección resulta muchas veces menos complicada. Pero cuando de lo que se trata es de una discriminación, sus consecuencias son mucho más graves y ya su corrección no resulta tan fácil, puesto que muchas veces responde a una condición sistemática del status quo. Por ello, tomar conciencia, de que la mujer no es simplemente objeto de un trato desigual -aunque también lo es-, sino de un trato discriminatorio en el cual sus derechos y dignidad humana se ven directamente lesionados, es importante para tener una noción cierta sobre la situación real de la mujer dentro de la sociedad. Baste para ello, tomar en consideración que la mujer ha debido librar innumerables luchas durante largos años para poder irse abriendo campo en el quehacer social y político de los pueblos. En términos generales discriminar es diferenciar en perjuicio de los derechos y la dignidad de un ser humano o grupo de ellos, en este caso del género femenino, es aquí donde el artículo 33 de la Constitución Política cobra pleno sentido, ya que ello toca los valores más profundos de una democracia, y no podemos hablar de su existencia, cuando mujeres y hombres, no pueden competir en igualdad de condiciones y responsabilidades. Se trata de un mal estructural, presente en nuestras sociedades que si bien tecnológicamente han alcanzado un buen desarrollo, aun no han logrado superar los prejuicios sociales y culturales que pesan sobre la mujer.

V.- Cuando se trata de violaciones a derechos fundamentales de determinadas colectividades, o parámetros para determinar si esas violaciones en efecto se han producido no pueden ser los mismos que se utilizan para examinar violaciones a sujetos en particular, no sólo por cuanto en aquellos casos no se puede concretar a un sujeto particularmente lesionado en sus derechos, sino que si se trata de colectividades que tradicionalmente han sufrido discriminaciones, éstas suelen ser más sutiles y veladas que en otros casos. De allí que tanto a nivel internacional como nacional existan regulaciones específicas tendentes a abolir determinadas formas de discriminación, aún cuando deberían serlo en virtud del principio general de igualdad. Pero tanto la Comunidad Internacional como los legisladores nacionales han considerado que, en determinados casos -como el de la mujer- se hacen necesarios instrumentos más específicos para lograr una igualdad real entre las oportunidades -de diferente índole- que socialmente se le dan a determinadas colectividades. Así, en el caso específico de la mujer -que es el que aquí interesa- dada la discriminación que históricamente ha sufrido y el peso cultural que esto implica, se ha hecho necesario la promulgación de normas internacionales y nacionales para reforzar el principio de igualdad y lograr que tal principio llegue a ser una realidad, de modo que haya igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, en especial en cuanto al acceso a los cargos públicos de decisión política se refiere. Como ejemplo de dichos instrumentos están la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, a nivel internacional, y la Ley de Promoción de Igualdad Social de la Mujer, N° 7142, a nivel interno. La existencia de regulaciones en concreto para erradicar la discriminación contra la mujer hace patente que ello es un problema real y de tal magnitud que obliga a regulaciones específicas, ya que las generales son insuficientes, aún cuando, en definitiva, aquéllas no son más que una derivación y explicitación del contenido de las últimas. Es por ello que, entratándose de la discriminación contra la mujer, el análisis debe plantearse desde otra perspectiva, dado lo sutil que muchas veces resulta tal violación al principio de igualdad y al hecho de que, en no pocas ocasiones, forma parte del status quo socialmente aceptado. En este orden de ideas, es preciso llamar la atención sobre el hecho de que tal discriminación no sólo se produce por una actuación positiva del Estado, sino que muchas veces es producto de una omisión, como lo es el denegar el acceso a cargos públicos a la mujer. Al respecto, el artículo 4 de la Ley de Promoción de la Igualdad Social de la Mujer, N° 7142 de ocho de marzo de mil novecientos noventa establece:

"Artículo 4° - La Defensoría General de los Derechos Humanos tomará las medidas necesarias y apropiadas para garantizar la igualdad de oportunidades en favor de la mujer, con el propósito de eliminar la discriminación de ella en el ejercicio de cargos públicos en la administración centralizada o descentralizada."

En igual sentido, la Convención Sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer, en el inciso b) del artículo 7 dispone:

Artículo 7

Los Estados Partes tomarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la vida política y pública del país y, en particular, garantizarán a las mujeres, en igualdad de condiciones con los hombres, el derecho a:

a) ...

V) Participar en la formulación de las políticas gubernamentales y en la ejecución de éstas, y ocupar cargos públicos y ejercer todas las funciones públicas en todos los planos gubernamentales."

Es claro que las normas transcritas parten de una realidad innegable, cual es que a la mujer no se le da igualdad de oportunidades que a los hombres para acceder a los cargos públicos, discriminación que sólo será superada dándole una protección y participación de forma imperativa a la mujer en los puestos de decisión política, en el tanto en que en los órganos administrativos colegiados se nombre un número representativo de mujeres. Nótese que muchas veces se exige a la mujer demostrar su idoneidad para ocupar determinados cargos, en tanto que si se trata del nombramiento de un hombre su idoneidad se da por sentado y no se le cuestiona, lo que representa un trato diferenciado y discriminatorio. Para contrarrestar la discriminación que sufre la mujer, el Ordenamiento Jurídico le da una protección especial y obliga a la Administración a nombrar un número razonable de mujeres en los puestos públicos, pues, de otra manera, no obstante la capacidad y formación profesional de la mujer, su acceso a dichos cargos sería mucho más difícil. Así, para evitar la discriminación de la mujer, debe dársele un trato especial y calificado, ya que socialmente no se encuentra en igualdad de condiciones que el hombre, situación que, en cumplimiento del principio de igualdad que establece trato igual para los iguales y desigual para los desiguales, justifica una protección particularmente acentuada en favor de la mujer. Asimismo debe tomarse en cuenta que las sociedades y quienes ejercen posiciones de poder,a la hora de tomar sus decisiones, lo hacen con base en las diferentes relaciones que se presentan para la toma de ellas, y, al negársele a la mujer en forma vedada o no de su participación en puestos de decisión, se olvida que se ha dejado de lado, tomar en cuenta el punto de vista que sobre esa realidad de nuestras sociedades, tengan las mujeres. Reconocer esa diferencia en la apreciación de la realidad, es verdaderamente fundamental, ya que ello fortalece la democracia y hace que los núcleos familiares compartan las responsabilidades en el interior de sus hogares. De allí que algunas escritoras hablan de que tanto hombres como mujeres pueden ser "igualmente diferentes", y que deben ser considerados igualmente valiosos, pudiendo desarrollarse igualmente plenos o plenas, a partir de sus semejanzas y diferencias.

VI.- En cuanto al caso concreto, esta Sala estima que el Consejo de Gobierno estaba obligado, en cumplimiento del principio de igualdad, a postular y nombrar un número representativo de mujeres en la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, pues si bien tiene total discrecionalidad para determinar a quien nombra, en el entendido de que el postulante o postulado para el cargo cumpla los requisitos de ley, esa discrecionalidad debe ser ejercida con apego al principio democrático y al principio de igualdad establecido en el artículo 33 constitucional y desarrollado, específicamente para el caso de la mujer, en la Convención Sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer y en la Ley de Promoción de la Igualdad Social de la Mujer. Dado que el contenido de la ley de última referencia es desarrollo del principio de igualdad, sólo que referido específicamente al caso de la mujer, su violación no es un asunto de mera legalidad, ya que, si importa una actuación discriminatoria por acción u omisión, sería un asunto de constitucionalidad, como en este caso. La igualdad de acceso a los cargos públicos implica que la Administración debe promover el nombramiento de mujeres en equilibrio con el de hombres, con excepción de los casos en que se presente inopia comprobada, ya sea de hombres o de mujeres, situación en la cual lógicamente se produce un desequilibrio entre los nombramientos. Pero en condiciones normales, las oportunidades de hombres y mujeres deben ser iguales y a eso tiende el Ordenamiento Jurídico al imponer a la Administración la obligación de nombrar un número significativo de mujeres en los cargos de decisión política. Así las cosas, el Consejo de Gobierno debió postular a un número significativo de mujeres para el cargo de miembro de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, tomando en cuento que eran cuatro los puestos disponibles. Por el contrario, dicho Consejo procedió a designar solamente a hombres en los cargos, situación que implica una discriminación contra la mujer por un acto omisivo -la no postulación y designación de mujeres en el puesto- contrario al principio democrático al de igualdad establecido en el artículo 33 de la Constitución Política. Independientemente de la idoneidad de los actuales miembros de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos -lo que no se cuestiona en este recurso- lo cierto es que en ese órgano colegiado no se le dio participación a la mujer, como lo manda el Ordenamiento Constitucional e Internacional -e incluso la ley-, con lo cual se violó el principio de igualdad y prohibición de toda forma de discriminación en perjuicio de la mujer considerada como género y colectividad, no como sujeto en concreto. Por otra parte, no puede estimarse que ha habido un acto consentido, pues se trata de derechos en cuya violación no se puede válidamente consentir, violación que no ha cesado, pues la Administración no ha corregido la situación. Sin embargo esta Sala considera prudente en vista de que el primero de mayo vencerán dichos nombramientos, y del desequilibrio social que su destitución podría llevar, mantener a los actuales miembros en sus cargos, para que sea en la nueva elección en que se tomen en cuenta las anteriores consideraciones. En consecuencia, el recurso, en lo que al Consejo de Gobierno atañe, resulta procedente y así debe declararse.

VII.- En cuanto a la Asamblea Legislativa el recurso es improcedente, ya que su actuación se limitó a la simple ratificación de los nombramientos hechos por el Consejo de Gobierno, sin que tuviera injerencia directa en los nombramientos hechos y, por lo tanto, en la discriminación acusada. En consecuencia, en lo que a la Asamblea Legislativa se refiere, el recurso resulta improcedente y así debe declararse.

 

POR TANTO:

Se declara con lugar el recurso. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán, en su caso, en la vía de ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Sin embargo, a fin de no perjudicar el servicio público y no dejar sin dirección a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, se dimensionan los efectos de esta sentencia en el sentido de que se mantiene el nombramiento de los miembros de su Junta Directiva hasta el vencimiento del período para el que fueron nombrados. Notifíquese.-

Luis Paulino Mora M.

Presidente

Eduardo Sancho G. Carlos Ml. Arguedas R.

Ana Virginia Calzada M. Adrián Vargas B.

José Luis Molina Q. Gilbert Armijo S.